Приватизация открывает новые возможности для развития экономики именно в тот момент, когда она остро нуждается в частных инвестициях и в частной инициативе

Происходящая в Казахстане передача доли государственных активов в частный сектор получила название второй волны приватизации, чтобы обособить нынешнее разгосударствление экономики от неоднозначной постсоветской приватизации 1990-х. Тогда республика пошла по пути всех стран с переходной моделью экономики, которые активно отказывались от социалистических методов хозяйствования в пользу рыночных отношений. Если в 1980-х приватизационный бум охватил многие западные страны, то следующее десятилетие проходило под знаком приватизационных процессов в Восточной Европе и бывшем СССР.

Приватизация в постсоветских странах шла методом проб и ошибок, что неудивительно, если учесть отсутствие какого-либо опыта в этой сфере. Нельзя сказать, что в Казахстане программа полностью провалилась, однако она не выполнила поставленную перед ней задачу: повысить эффективность экономики за счет увеличения доли частного сектора, создать класс собственников, которые бы со временем стали основой среднего класса общества, как в развитых странах. Обнищавшее после развала Союза население не способно было инвестировать в государственные активы, да и само государство не обладало достаточными ресурсами, чтобы поднять промышленность и сельское хозяйство. Попытки наделить собственностью казах-станцев бесплатно не увенчались успехом (если не считать приватизации жилой недвижимости) в то время, когда катастрофически не хватало денег.

Со временем приватизационные процессы не только заглохли, но пошли вспять: по тем или иным причинам, чаще из-за необходимости поддержания различных отраслей, государство стало увеличивать свою долю в экономике, на момент объявления второго этапа приватизации она достигла 43% ВВП. Каким образом это произошло, описано в справке ФНБ « Самрук-Казына»: «Определенное количество предприятий оставалось в государственной собственности, многие компании и институты развития создавались уже после первой волны приватизации. Часть этих государственных активов была передана в свое время в управление государственному холдингу “ Самрук-Казына” для повышения эффективности их деятельности. Данная работа проводилась в силу объективных экономических причин, в частности, в рамках плана руководства страны по нивелированию последствий экономического кризиса 2008 года».

Старт второй волне приватизации дал президент Нурсултан Назарбаев: в январе 2014 года в своем ежегодном послании народу Казахстана он поручил правительству провести анализ всех компаний с государственным участием, определить перечень предприятий, подлежащих передаче в частный сектор, и принять в первом квартале года комплексную программу приватизации на 2014-2016 годы. Позже, в декабре 2015-го, перечень подлежащих приватизации объектов был расширен за счет включения в него наиболее привлекательных с инвестиционной точки зрения активов национальных холдингов. Всего в рамках программы запланирована приватизация 782 компаний, в том числе 216 компаний из собственности фонда «Сам-рук-Казына». При этом 44 из 216 компаний — крупные компании национального масштаба. В результате приватизации в частный сектор планируется передать до двух третей госсобственности, а доля государства в экономике снизится до 15% ВВП. Для самого ФНБ « Самрук-Казына» программа приватизации является логическим продолжением трансформации фонда.

«Согласно оценкам ЕБРР качества структурных реформ, проводимых в странах бывшего социалистического блока, Казахстан успешно справился с приватизацией малых и средних предприятий в предыдущие годы, но отставал от стран — лидеров рыночных реформ по трем взаимосвязанным категориям: приватизация крупных предприятий, конкурентная среда, эффективность корпоративного управления. Вторая волна приватизации будет благоприятствовать изменениям в экономике и решению этих важных компонентов структурных реформ»,— уверен заместитель начальника управления стратегического и отраслевого анализа Евразийского банка развития (ЕАБР) Арман Ахунбаев.

Учимся на упущениях и достижениях

Чтобы не повторять ошибок приватизации 1990-х, « Самрук-Казына» решил учесть не только опыт постсоветских стран, но и уроки приватизации в развитых странах, в частности Великобритании, Германии, Чили, Малайзии, Испании, Италии. Каждая страна шла своим путем, но важны были результаты и ошибочные решения, выявившиеся со временем. Например, работая над комплексной программой приватизации на 2014-2016 годы, разработчики изучили принципы «Yellow Pages Rule» сингапурского правительства. «Правило желтых страниц» предполагает выход государства из секторов, в которых есть хотя бы один конкурент из числа частных бизнес-структур. Это не относится к стратегическим объектам, объектам, связанным с поддержанием правопорядка, и так далее.

«Мы извлекаем уроки как из негативного опыта других стран, так и из относительно позитивных примеров. “Относительно” — потому что критиков можно найти у любой программы приватизации. В качестве примера, повторения которого мы стремимся избежать, можно привести приватизацию в Восточной Германии в 1990-х. В их случае поспешная приватизация без анализа последствий принимаемых решений привела к экономическому провалу программы и социальному неблагополучию населения, в том числе массовой безработице. В то время как положительными примерами для нас скорее являются приватизационные программы Чили, Италии, Испании»,— говорит Берик Бейсенгалиев, управляющий директор по оптимизации активов ФНБ « Самрук-Казына».

Приватизация в Чили, которая была проведена диктаторским режимом Ау-густо Пиночета, вызывала много нареканий как со стороны самого населения Чили, так и международных экспертов. На это обратил внимание и г-н Бейсенгалиев, назвав успехи приватизации в Чили в 1980-х «относительно спорными». Но, как он подчеркнул, уже в следующем десятилетии Чили реализовала одну из наиболее образцовых программ приватизации в рамках экономических реформ, позволивших стране достигнуть лидерства в Латинской Америке. Что касается ГДР, процесс приватизации там начался в 1990 году, а к 1991-му производство сократилось в два раза, число безработных в 16-миллионной стране превысило 3 млн.

Вторая волна приватизации в Казахстане некоторыми своими чертами, в частности передачей в частный сектор крупнейших активов государства, напоминает приватизацию в Великобритании, проведенную консервативным правительством Маргарет Тэтчер в 1979-1987 годах. В частную собственность перешли такие крупные компании, как British Telecom, British Gas, British Petroleum. Одной из последних в 2013 году была приватизирована Королевская почта (Royal Mail) путем первичного размещения акций на Лондонской фондовой бирже. Приватизация принесла около 80 млрд фунтов выручки, доля государства в экономике сократилась на две трети, миллионы граждан страны стали совладельцами национальных богатств через покупку акций. Британский опыт разгосударствления либеральными экономистами считается одним из самых успешных в мире.

Правильная передача госактивов в частный сектор в развивающихся странах ведет к успеху в экономических преобразованиях, чему способствует развитие конкуренции и, как следствие, оптимизация расходов, рост инвестиций, увеличение прибыли, технологическое перевооружение производства. Это доказывает опыт таких стран, как Чили, Мексика, Малайзия, Сингапур.

«Исторический опыт рыночной экономики свидетельствует о том, что ключевую роль в структурных изменениях экономики играют именно частные предприятия. Поиск прибыли и высокая ответственность за результат частного собственника становятся ключевыми факторами деятельности предприятия. В контексте новой системы стимулов за приватизацией следует ожидать периода реструктуризации. Он заключается в оптимизации рабочих процессов и издержек, изменении производимой гаммы продуктов, закрытии неэффективных производств, реализации новых инвестиций, создании новой экономической активности и так далее. Эффективность приватизации будет измеряться именно успешностью такого процесса»,— полагает г-н Ахунбаев.

Новая идеология экономики

Казахстан, по существу, решает те же задачи, что и другие страны, прошедшие через приватизацию. Главная цель — повышение эффективности экономики за счет вывода государственных активов в частную среду и привлечение частных инвесторов. Успех программы будет оцениваться в первую очередь с точки зрения структурных, долгосрочных выгод для экономики, таких как развитие рыночных и финансовых институтов, здоровой конкуренции, устойчивого экономического роста в последующие годы.

Для успешной реализации намеченной программы необходимо заинтересовать инвесторов, как внутренних, так и иностранных. Здесь на первый план выступает не только привлекательность актива, но и принципы самого процесса приватизации, а также уровень защиты собственности в стране. Такими принципами объявлены прозрачность, законность, социальная ответственность. Как они реализуются на деле?

Принцип прозрачности призваны обеспечить комиссии по реализации активов, в состав которых вошли представители государственных органов, Национальной палаты предпринимателей «Атамекен» и местных исполнительных органов. Вопросы приватизации активов ФНБ также рассматривает Государственная комиссия по вопросам модернизации экономики РК. Торги проводятся на электронной площадке Министерства финансов.

Для соблюдения принципа законности все предлагаемые к продаже компании проходят юридическую экспертизу. И, наконец, социальная ответственность, ставшая камнем преткновения во многих странах при проведении приватизации, будет обеспечена сохранением профиля предприятия, что является обязательным условием при продаже на электронных торгах. «Социально значимые компании будут реализованы на определенных условиях: новые собственники должны взять на себя обязательства по сохранению рабочих мест, профильной деятельности компании и социальным вопросам. Данные обязательства включены в условия инвестиционных меморандумов, которые являются частью переговорной позиции»,— объясняет Берик Бейсенгалиев. Продумана и защита прав собственности инвесторов. Пакеты акций в пяти крупнейших национальных компаниях размером до 25% от общего количества планируется предложить иностранным и отечественным инвесторам в рамках IPO на торговой площадке вновь создаваемого Международного финансового центра Астаны (МФЦА). В МФЦА по примеру финансового центра в Дубае будет создана своя судебная система, основанная на английском праве, понятная гражданам стран OECD.

Но не стоит думать, что таким способом Казахстан намерен дать какие-то преимущества иностранцам. Защита будет обеспечена любому инвестору, какую бы страну он ни представлял. Как раз это подчеркнул в своем выступлении на казахстанско-польском бизнес-форуме в Варшаве в августе этого года и глава ФНБ «Самрук-Казына» Умирзак Шукеев: «Мы в фонде придерживаемся идеологии прозрачности и равных прав для инвесторов». «Самрук-Казына» хотел бы видеть среди покупателей госактивов казахстанских инвесторов, о чем говорит г-н Бейсенгалиев: «Мы заинтересованы как в привлечении международных инвесторов, так и в участии казахстанских компаний. Важно также отметить призыв главы государства к состоятельным гражданам Казахстана поучаствовать в приватизации в рамках программы легализации капитала, в том числе выведенного ранее за рубеж. Мы считаем, что программа приватизации является привлекательным инструментом легализации и позволит вернуть значительные объемы капитала в страну».

lинамика легализации ускорилась, что, вероятно, связано с близким завершением программы, которое запланировано на 31 декабря 2016 года. Сумма легализованных средств по состоянию на 1 июля превысила 1,3 трлн тенге, этих денег должно быть достаточно, чтобы поучаствовать в аукционах по продаже госсобственности и покупке акций «голубых фишек» в ходе IPO. Решение о продаже лучших компаний через первичное размещение призвано капитализировать новую биржу, наполнить фондовый рынок ликвидностью. По словам г-на Бейсенгалиева, программа приватизации запустит развитие национального рынка капитала и финансовых институтов. «Ликвидный и динамичный рынок капитала, современные финансовые и законодательные институты будут мощными стимулами деловой активности в стране, развития экономики в целом. Мы рассчитываем, что более высокая прозрачность работы публичных компаний и примеры успешного функционирования законодательства, институтов и стандартов корпоративного управления приведут к улучшению инвестиционного климата»,— говорит г-н Бейсенгалиев.

Не сиюминутный интерес

После принятия комплексной программы приватизации на 2016-2020 годы, когда стало известно о выводе на IPO национальных компаний, многие эксперты высказывали сомнения в успешности продажи лучших казахстанских активов в намеченные сроки. Они ссылались на проблемы сегодняшнего дня: волатиль-ность на рынках, нарастание кризисных явлений в экономике, низкий интерес инвесторов к активам в нефтегазовом секторе и в целом к развивающимся рынкам и, главное, падение стоимости активов.

Вот как отвечают на эти высказывания в ФНБ « Самрук-Казына»: «Прежде всего, приватизация как раз и является одним из механизмов, который позволит нам преодолеть сложности. Приватизация поможет нам построить более гибкую и развитую экономику, реализовать наш потенциал экономического роста. Инвесторы заинтересованы в том, чтобы поучаствовать в этой трансформации, такие возможности сложно найти на развитых, статичных, медленно растущих рынках. Во-вторых, для всех значимых крупных активов мы будем проводить предпродажную подготовку, включая оптимизацию деятельности и по необходимости реорганизацию. Размещение крупнейших активов на публичных площадках планируется не ранее 2018 года. К этому моменту, по консенсус-прогнозам экспертов, появится тренд на восстановление котировок на углеводороды и прочие природные ресурсы. По части активов размещение планируется ближе к 2019-2020 годам.
Все решения будут делаться исходя из соблюдения интересов государства в части максимизации выручки от приватизации».

Заместитель директора направления «Государственные финансы», S&P Global Ratings Карен Вартапетов считает, что официальная цель приватизации — структурная, а не фискальная. «То есть государство хочет снизить свою долю в экономике за счет привлечения стратегических инвесторов. В этом смысле объем доходов, который потенциально может быть получен в бюджет, отходит на второй план. На практике опыт показывает, что преследуются обе цели, в связи с чем из-за плохой конъюнктуры сделки часто откладываются,— говорит г-н Вартапетов. — Подготовка к приватизации наиболее ликвидных активов, в основном это дочерние компании “ Самрук-Казыны”, занимает время, у ряда компаний на рынке обращаются валютные облигации, многие из которых завязаны на ковенанты, предполагающие сохранение госконтроля, политическое решение по каждому активу будет приниматься индивидуально, конъюнктура на рынках не лучшая — все эти факторы будут сдвигать сроки приватизации».

Исходя из вышесказанного, можно отметить, что намеченный срок приватизации крупнейших госкомпаний, а именно 2016-2020 годы, будет достаточным для лучшей подготовки активов к реализации.

По мнению Армана Ахунбаева, Казахстан учитывает крайне негативный опыт быстрых одномоментных приватизаций крупных предприятий других стран. Он отмечает, что вторая волна приватизации проводится через 25 лет после начала переходного периода и растягивается на период 2016-2020 годов. «Ее проведение довольно символично: руководство дает четкий сигнал всем экономическим агентам, что оно не сомневается в своих планах и поэтапно шаг за шагом снижает роль государства в экономике. Неблагоприятная внешняя среда и сложная экономическая ситуация в целом способствовали ускорению процесса проведения необходимых структурных изменений, нацеленных на улучшение экономической эффективности и производительности предприятий, к которым, несомненно, относится приватизация»,— подчеркивает эксперт.

Что на выходе?

Сама по себе приватизация и снижение участия государства в хозяйственной деятельности — важный, но лишь первый шаг на пути к цели построения эффективной экономики. Успех программы будет оцениваться в первую очередь с точки зрения структурных изменений, долгосрочных выгод для экономики, устойчивого экономического роста в последующие годы.

В « Самрук-Казыне» верят, что все эти цели достижимы. Слагающих успеха несколько. Во-первых, сама подготовка к продаже для многих компаний будет включать в себя оптимизацию их структуры, развитие систем управления и внутреннего контроля, анализ внутренней и внешней среды. Все это необходимо для повышения спроса со стороны и инвесторов, и, как следствие, более высокой цены продажи. Во-вторых, новые частные собственники будут лично заинтересованы в успехе компаний и способны уделять им больше внимания, чем при централизованном государственном (равно и квазигосударственном) управлении. Можно ожидать, что инвесторы будут привлекать в компании финансовые и технологические ресурсы.

Наконец, снижение доли государства в экономике и развитие национальных рынков капитала приведут к росту здоровой конкуренции между компаниями и повышению деловой активности. Все это окажет значительное влияние на производительность труда и экономический рост. 

Источник: журнал "Эксперт-Казахстан"